Unfair konkurrence

Socialrådgiveren nr. 15, 6. september 2006

Der er en nærliggende risiko for, at kommunerne sætter ressourcerne ind på at sikre, at det er de stærke – beskæftigelses-ministerielle – sagsbehandlingsregler, der bliver overholdt.

Af Nina v. Hielmcrone, lektor ved AAU og rådgiver

Der bliver kamp om sagsbehandlerne i den kommende tid. Ikke bare fordi de i forvejen er en mangelvare, men også fordi kommunerne nøje må overveje, hvor de gør mest gavn – set med kommunale økonomibriller.

Forårets lovgivning fra Beskæftigelsesministeriet stiller nye krav til kommunerne og dermed til de ansatte. Og der tages radikalt fat for at få de nye regler til at trænge igenem. Man vil ikke nøjes med at fastsætte regler (som kommunerne naturligvis er forpligtet til at følge). Der suppleres i udpræget grad med ”økonomiske incitamenter”. Det sker dels ved hjælp af ændring i refusionssatserne og dels ved at fratage kommunerne refusion, hvis de ikke kan dokumentere, at sagsbehandlingsreglerne overholdes.

  • Der stilles detaljerede krav om ”sygeopfølgning” af modtagere af kontanthjælp og starthjælp. Kan kommunen ikke dokumentere, at reglerne er fulgt, fratages retten til refusion, indtil dokumentationen foreligger.
  • Sagsbehandlingsreglerne for fleksjob og revurdering af retten til fleksjob strammes op. Kan kommunen ikke dokumentere, at man har tilvejebragt det korrekte grundlag for afgørelsen, gives der ingen statsrefusion i 36 måneder fra det tidspunkt, hvor visitationen eller revurderingen skulle have været foretaget.
  • Refusion af udgifter til kontanthjælp og starthjælp er hidtil blevet refunderet med 50 procent. Fremtidig gives der kun 35 procent refusion af udgifterne til kontanthjælp og starthjælp, medmindre den pågældende deltager i tilbud efter beskæftigelsesloven. I så fald refunderes 65 procent.
  • Den enkelte sagsbehandler skal have en økonomisk belønning for hver klient, der kommer i beskæftigelse.

Økonomiske incitamenter
Det er ikke noget nyt, at der er opmærksomhed om kommunernes interesse i forskelle i refusionssatserne. I en årrække var der forskel på refusionen afhængig af, om en person modtog kontanthjælp, sygedagpenge, revalidering og førtidspension. Det er baggrunden for, at der bl.a. i 1990’erne skete en omlægning af refusionssatserne, så hovedparten af forsørgelsesydelserne giver samme refusion. Det er alment kendt, at kommunernes valg af forsørgelsesydelse var påvirket af refusionssatserne. En rapport fra 2000 (Samfundsøkonomen 2/2000) sandsynliggør, at et fald i antal pensionstilkendelser fra 1992 til 1998 ikke var forårsaget af en lovændring, men derimod først og fremmest af ændring i de økonomiske overførsler fra staten til kommunerne.

Brugen af økonomiske incitamenter over for kommunerne ser ud til at accelerere. Hidtil har de først og fremmest været brugt til at styre valget af forsørgelsesydelser. Nu forstærkes denne styring altså gennem sagsbehandlingsreglerne.

Man kan indvende, at ændring af refusionssatserne, afhængig af om der udbetales hjælp med eller uden beskæftigelsesindsats, ikke har noget med sagsbehandlingsreglerne at gøre. Samme indvending kan fremføres om belønningen til sagsbehandlerne. Indvendingen er formelt set korrekt: Sagsbehandlingsregler er processuelle regler, der har til formål at sikre en proces, der fører til korrekte og rigtige afgørelser under hensyn til den enkeltes samlede situation.

Det er imidlertid kendetegnende for belønningen og de nye refusionssatser, at de indirekte skal påvirke sagsbehandlingen i retning af at nå et bestemt mål – at få så mange som muligt i gang med en eller anden form for foranstaltning efter beskæftigelsesloven. Dermed er der dels risiko for, at fokus flyttes fra processen og dels at indsatsen koncentreres om de klienter, der har ressourcer til at komme i beskæftigelse hhv. under en indsats efter beskæftigelsesloven.

Stærke og svage regler
Hvor kommer konkurrencen så ind? Der er mange regler, der regulerer sagsbehandlingen. Mange af dem har til formål at styrke borgerens retssikkerhed og øge kvaliteten i det sociale arbejde, og sagsbehandlingen har også været i fokus på disse områder. Der er foretaget undersøgelser af, om forvaltningslovens regler om partshøring, rådgivning, aktindsigt og begrundelse har været overholdt. Med retssikkerhedsloven kom nye regler om hurtig sagsbehandling, borgerens medvirken og helhedsvurdering. Der er indført regler om arbejdsevnemetode, funktionsevnemetode, nye regler i forbindelse med anbringelsesreformen osv. Der er blevet evalueret, foretaget praksisundersøgelser og undervist for at sikre, at reglerne nu også bliver fulgt. De mange penge og bestræbelser har dog kun begrænset virkning.

Der er derimod langt større udsigt til, at de økonomiske virkemidler kan få succes.

Konsekvensen er, at vi i fremtiden kommer til at stå med to typer sagsbehandlingsregler: De stærke – nemlig dem, der understøttes af økonomiske incitamenter i form af belønning eller straf. Og de svage – dem, der ikke understøttes af økonomisk pres, men må stå på egne ben i kampen om pladsen med de stærke regler.

Ingen konsekvens for kommunen
Når man ser på de hidtidige erfaringer med økonomiske incitamenter, kan man med rette frygte, at de svage regler taber i konkurren-cen. Overholdes de svage regler ikke, kan det kun få retlige konsekvenser, og de retlige virkemidler alene er ganske enkelt for tamme. Et eksempel: At en ankeinstans erklærer, at en afgørelse om standsning af kontanthjælp er ugyldig, fordi der ikke er foretaget partshøring, eller borgeren ikke har været medinddraget, har alene den konsekvens, at der træffes en ny afgørelse – ofte flere måneder efter, at udbetalingen er standset. Selv om den nye afgørelse går ud på at genoptage udbetalingen, vil den første afgørelse have haft alvorlige konsekvenser for den klient, der i den mellemliggende periode har stået uden forsørgelsesgrundlag.

For kommunen har det derimod ingen økonomiske konsekvenser, at reglerne ikke er blevet overholdt. Domstolene er ikke særligt tilbøjelige til at tilkende klienter erstatning. Heller ikke i de tilfælde, hvor der er sket alvorlig tilsidesættelse af reglerne.

Det er tankevækkende, at de svage sagsbehandlingsregler er dem, der først og fremmest har til formål at bidrage til borgernes retssikkerhed, mens de stærke skal tjene til at fremme den økonomiske og arbejdsmarkedsmæssige politik. Det er måske også en overvejelse værd, at de regler, der handler om borgerens retssikkerhed, har deres rod i Socialministeriet, mens de regler, der skal styre sagsbehandlingen i retning af at nå de ønskede økonomiske mål, kommer fra Beskæftigelsesministeriet.

Med kommunernes stramme økonomi og manglen på kvalificeret arbejdskraft er der en nærliggende risiko for, at kommunerne sætter ressourcerne ind på at sikre, at det er de stærke – beskæftigelsesministerielle – sagsbehandlingsregler, der bliver overholdt, mens de svage bliver sorteper.

5000 kr. i bod
Og så var der lige klienterne, borgerne, brugerne. Hvad med dem? Hvordan skal de klare sig i spillet? Tja, man kunne jo grave Enhedslistens gamle forslag op og pudse det af: Partiet stillede i 2004 beslutningsforslag i Folketinget om, at offentlige myndigheder skal betale en bod på 5.000 kr. hver gang de overtræder gældende regler, der omhandler borgerens rettigheder. Men beløbet skal nok sættes væsentligt op, hvis det skal klare sig i konkurrencen...


Blå bog
Nina v. Hielmcrone er ny synspunkt-skribent. Hun er født i 1946 og uddannet jurist fra Århus Universitet. Er nu ansat som lektor på Aalborg Universitet v. Institut for Sociologi, Socialt arbejde og Organisation. Hun har arbejdet i bl.a. statsamt og amtskommune. Har i mange år undervist på Den sociale Højskole i Århus.

Nina v. Hielmcrone har gennem 25 år været rådgiver ved Gellerupparkens Retshjælp. Hendes forskningsfelt er rådgiveransvar i socialt arbejde og retssikkerhedsproblemer. Hun har skrevet en række artikler om disse emner og er forfatter til bogen ”Tilbagebetaling af sociale ydelser – et erstatningsretligt perspektiv”.